หลายปีที่ผ่านมาเราทุกคนต่างสงสัยว่าทำไมการจัดการมลพิษทางอากาศของประเทศเรา โดยเฉพาะเรื่องฝุ่นPM2.5ถึงขาดประสิทธิภาพ ไม่ทันต่อสถานการณ์ และไม่มีแผนระยะยาวที่เป็นรูปธรรมเสียที ในขณะที่ประเทศอื่น ๆ ทั่วโลกเขาขับเคลื่อนนโยบายแก้ปัญหาที่สัมฤทธิ์ผลได้ ทำไมเมืองไทยถึงทำไมได้!

เราพยายามมองปัญหานี้ ผ่านเลนส์ของนักนักกฎหมายและนักเศรษฐศาสตร์ผสมกัน ถึงเริ่มเข้าใจว่า...ประเทศเราติดกับดักเรื่อง โครงสร้างการบริหารและอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆอย่างดิ้นไม่ออกปัญหาเชิงโครงสร้างนี้ ทำให้ไม่มีใครหรือหน่วยงานไหนสามารถจะเข้าไปจัดการปัญหาฝุ่นพิษได้อย่างเต็มที่และคนไทยคงต้องเผชิญพิษฝุ่นPM2.5นี้ต่อไป หากเราไม่คว้านลึกเชิงโครงสร้างและปรับระบบราชการกันเสียที

เห็นชัดว่าที่ผ่านมาห้าหกปี ถึงแม้เราจะมีกรมควบคุมมลพิษ (สังกัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม) ที่เหมือนจะกำกับดูแลเรื่องอากาศสะอาดนี้อยู่ แต่อำนาจของกรมควบคุมมลพิษเอง ก็ไม่สามารถเข้าไป ‘จัดการต้นตอ’ ปัญหาฝุ่นที่อยู่ข้ามกระทรวงได้ ยกตัวอย่างเช่น หากเกิดการเผาในพื้นที่เกษตรหรือเกิดการปล่อยควันพิษเกินมาตรฐานจากโรงงานอุตสาหกรรม กรมควบคุมมลพิษก็ทำอะไรไม่ได้มากไปกว่าการขอความร่วมมือเท่านั้น แตกต่างสิ้นเชิงกับในต่างประเทศที่มีหน่วยงาน EPA (Environmental Protection Agency)หรือหน่วยงานปกป้องสิ่งแวดล้อม ที่เขาจะมีอำนาจในการเข้าจัดการและฟาดกับต้นเหตุปัญหาได้เบ็ดเสร็จเด็ดขาด

อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานรัฐในหลายกระทรว งยังคงทำงานแยกส่วนกันชัดเจน ในขณะที่การจัดการสิ่งแวดล้อมและอากาศสะอาดนั้นเป็นเรื่องที่แยกส่วนไม่ได้ กรมขนส่งทางบกดูแลเรื่องมลพิษจากรถยนต์ กรมโรงงานอุตสาหกรรมดูแลในภาคอุตสาหกรรม กรมควบคุมมลพิษดูแลเรื่องฝุ่นและมลพิษในอากาศ กรมส่งเสริมการเกษตรดูแลเรื่องพฤติกรรมการเผาของเกษตรกร กรมอุทยานแห่งชาติฯ ดูแลเรื่องไฟไหม้ในป่าอุทยาน หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดูแลความเป็นอยู่ประชาชนในท้องที่ ฯลฯ แม้ทุกฝ่ายจะอ้างว่าได้ทำเต็มที่ภายใต้ขอบเขตอำนาจของตนแล้ว แต่ทำไมฝุ่นพิษก็ยังเกินเกณฑ์อยู่ดี สำคัญคือเราต้องไม่ลืมว่าอากาศเป็นสิ่งที่เชื่อมโยงถึงกัน มลพิษในอากาศเกิดขึ้นพร้อมกันจากทุกภาคส่วนนี่เป็นปัญหาที่เราต้องมองแบบองค์รวม มิฉะนั้นเราจะไม่มีทางจัดการแก้ไขปัญหานี้ได้เลย

ทีนี้สิ่งที่ควรปรับเปลี่ยนคืออะไร และโครงสร้างแบบไหนที่เหมาะกับสถานการณ์ของประเทศไทย ผศ. ธนาชัย สุนทรอนันตชัย รองคณบดี นิติศาสตร์ ม.หัวเฉียวเฉลิมพระเกียรติ หนึ่งในทีมร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ ได้กล่าวถึงแนวทางการทำโครงสร้างกลไกกำกับดูแลและจัดการอากาศสะอาดรูปแบบใหม่ให้กับประเทศ

3 ลำดับชั้นของการจัดการอากาศสะอาดที่มีประสิทธิภาพ

ผศ. ธนาชัย มองว่า เพื่อให้การทำงานด้านอากาศสะอาดเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เราควรต้องกำหนดโครงสร้างการกำกับดูแลและการจัดการขึ้นใหม่เป็น3ระดับ โดยในทุกระดับควรประกอบไปด้วยบุคลากรผู้เชี่ยวชาญและคณะทำงานจากภาครัฐ (ตามตำแหน่งหน้าที่) กึ่งหนึ่ง และจากภาคส่วนอื่น ๆ ที่มิใช่ภาครัฐอีกกึ่งหนึ่งเสมอ

1) ระดับนโยบาย (Policy Maker) – ประกอบด้วยคณะกรรมการร่วมนโยบายอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และมีสมาชิกอื่น ๆ จากกระทรวงทบวงกรมที่เกี่ยวข้อง รวมถึงจากภาควิชาการ ภาคธุรกิจ ภาคสังคม โดยคณะทำงานในลำดับชั้นนี้ มีหน้าที่ในการกำหนดเป้าหมาย แนวนโยบาย แผนแม่บท เรื่อยไปจนถึงการวางสรรพกำลังและสรรหาทรัพยากรที่จำเป็นให้ภาคส่วนต่าง ๆ นำไปใช้ในงานระดับปฎิบัติการต่อได้

2) ระดับกำกับดูแล (Regulator) – ประกอบด้วยคณะกรรมการกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ บทบาทสำคัญคือการควบคุม ติดตาม ดูแล ตรวจสอบ และเร่งรัดการดำเนินการของหน่วยงานรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย รวมถึงส่งเสริมการบูรณาการการทำงานระหว่างหน่วยงานที่บังคับใช้กฎหมาย หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทางด้านสาธารณสุข ด้านวิทยาศาสตร์และนวัตกรรม ทั้งจากภาควิชาการ ภาคสังคม ฯลฯ เพื่อให้การจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดสำหรับประชาชน โดยเสนอแนะว่าควรมีคณะทำงานกำกับดูแลนี้ในทุกระดับชั้น ตั้งแต่ส่วนกลาง ระดับจังหวัด ไปจนถึงในเขตพื้นที่เฉพาะ

3) ระดับปฏิบัติการ (Operator) – ในระดับปฏิบัติการนี้ สิ่งที่ควรมีขึ้นอย่างเร่งด่วนก็คือ หน่วยงานหลักที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จ ในการเข้าจัดการปัญหาฝุ่นได้ทุกมิติโดยอาจกำหนดให้ใช้ชื่อว่า องค์การอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ ที่เป็นการยกเครื่องหรือปรับโครงสร้างกรมควบคุมมลพิษเดิมให้มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดยิ่งขึ้น หรือจะเป็นหน่วยงานที่ตั้งขึ้นมาใหม่ก็ได้ตามแต่ที่คณะกรรมการในระดับนโยบายเห็นพ้องกัน

การจัดการร่วมระหว่างรัฐกับประชาชน (Co-management):

กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างไร

ในส่วนของการกระจายอำนาจและการวางสัดส่วนของคณะทำงานด้านอากาศสะอาดระหว่างภาครัฐและประชาชน (Partnership)ผศ.ธนาชัยมองว่านอกจากการวางระบบกลไกการทำงานในระดับประเทศแล้ว ควรต้องกำหนดให้มีแพลทฟอร์มการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพร่วมกันระหว่างหน่วยงานราชการ (เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด) กับองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น (เช่น อบจ.) ขึ้นมาด้วย โดยพยายามสร้างกลไกนี้ให้เกิดขึ้นทั้งในระดับท้องถิ่นและในกลุ่มพื้นที่เฉพาะที่มีเงื่อนไขพิเศษด้วย และเช่นเดียวกันว่าในทุกแพลทฟอร์มการทำงานควรต้องประกอบด้วยคณะกรรมการร่วมที่มีสัดส่วนจากภาคประชาสังคมกึ่งหนึ่งและจากภาครัฐกึ่งหนึ่งเป็นสำคัญ

ท้ายสุด ผศ. ธนาชัย สรุปว่าการทำงานในโครงสร้างใหม่ที่กล่าวมาข้างต้น จะมีแก่นสำคัญอยู่ที่การบูรณาการร่วมกัน(Integration)ไม่ว่าจะเป็น

1) บูรณาการระหว่างหน่วยงาน เช่น ส่วนกลางกับท้องถิ่นหน่วยงานรัฐกับประชาสังคม

2) บูรณาการระหว่างมิติสิ่งแวดล้อมกับมิติสุขภาพ

3) บูรณาการระหว่างบทลงโทษทางกฎและแรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์ และ

4) บูรณาการระหว่างสิทธิที่จะหายใจอากาศสะอาดและสิทธิในสุขภาพและชีวิต เป็นต้น

อ้างอิง

การสัมภาษณ์ ผศ. ธนาชัย สุนทรอนันตชัย รองคณบดี นิติศาสตร์ ม.หัวเฉียวเฉลิมพระเกียรติ